【摘 要】：公益诉讼是指为了保护公共利益，特定的国家机关和相关的组织和个人，根据法律的授权，对违反法律法规，侵犯国家利益、社会利益或特定的他人利益的行为，向法院起诉，由法院依法追究法律责任的活动。公益诉讼主要分为刑事公益诉讼、行政公益诉讼和民事公益诉讼。在我国法律中只有对刑事公益诉讼形成了制度，而行政与民事公益诉讼在立法上仍是空白，即使有些许规定也只是一笔带过，没有具体的规定和实施细则。因而形成一套完整的公益诉讼体系，保证公共利益能得到有效的保护是势在必行的。
【关键词】：公益诉讼 公共利益 诉讼主体
（全文共6200余字）
引 言
国有资产流失、环境污染等问题日益凸显，关乎老百姓利益的一些部门随意涨价、部门利益至上、暴利经营等失信于民的行为时有发生，严重侵害了社会公共利益。但是，由于目前我国法律没有明确对这类损害公共利益的案件提起诉讼的主体，公共利益处于无人救济或救济不能的尴尬境地。在十届全国人大五次会议上，李春林、王尚宇、罗春梅三位代表呼吁，在修改《民事诉讼法》中增加关于检察机关提起、参与民事公益诉讼的相关规定。并提出了公益诉讼中的难题。王尚宇代表和罗春梅代表分析认为：“公共利益的范围难以界定”、“公益诉讼采用检察机关支持起诉的办法，由于维护公共利益和原告的利益难以完全重合，启动起来相当困难。而采用检察建议等非诉讼形式，虽然操作简便，但是缺乏必要的刚性。”
第一章 民事公益诉讼的概述及其渊源
1.1公益诉讼的概念
公益诉讼起源于罗马法，是相对私益诉讼而言的。周枏在《罗马法原论》一书中指出：私益诉讼是为保护个人所有权利的诉讼，仅特定人才可以提起；公益诉讼是为了保护社会公共利益的诉讼，除法律有特别规定者外，凡市民均可提起。发展到今天，美国成为现代公益诉讼制度比较健全的国家。1863年，美国制订了《反欺骗政府法》，该法在1986年经修改后又规定任何个人或公司在发现有人欺骗美国政府索取政府钱财后，有权以美国的名义控告违法的一方，并在胜诉后分得一部分罚金。1890年美国国会通过了第一部反托拉斯法即《谢尔曼法》，1914年又制定了《克莱顿法》，以此补充规定：对托拉斯的行为除受害人有权起诉外，检察官也可提起民事诉讼，要求法院追究违法者的责任；而且任何个人及组织都可起诉，要求违法者停止违法行为。此外，美国的环境法中关于公益诉讼已经形成了一套完备的制度，公民提起诉讼不仅有法可依，而且有证据可举，有标准可查， 其中《清洁水法》就是其中重要的法律之一。于此相适应，《美国区法院民事诉讼法规》第17条规定：“法定情况下，保护别人利益的案件，也可以用美利坚合众国的名义提起”。
关于公益诉讼的概念，学者们有着不同的意见，意见的争议焦点在于提起诉讼的主体。根据他们对提起主体的不同公益诉讼概念分为广义和狭义的。广义的公益诉讼是指为了保护公共利益，特定的国家机关和相关的组织和个人，根据法律的授权，对违反法律法规，侵犯国家利益、社会利益或特定的他人利益的行为，向法院起诉，由法院依法追究法律责任的活动。而狭义的公益诉讼概念中只有广义概念中的一个或两个主体。本人比较赞同广义的公益诉讼概念，公共利益关系着国家、社会团体和个人的利益，他们都有权来维护自己的利益。因此，它能更直接更有效的保护公共利益。
1.2 公共利益的概念及范围
在我国的法律中，涉及到公共利益的规定有很多，如《宪法》第十条，《土地管理法》第二条规定国家对土地实行征用的条件是“为了公共利益的需要”，《行政处罚法》规定其立法目的之一是“为了维护公共利益和社会秩序”，《著作权法》第四条规定著作权人行使著作权时“不得损害公共利益”，而《专利法》第五十二条规定“为了公共利益的目的”可以对专利权实行强制许可等，还有新颁布的物权法中第四十二条也有相关的规定：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产”。
“公共利益”概念的引入是现代社会民主、法治国家的普遍做法；是现代法治原则的必然要求；也是解决现代社会个人权利、自由与国家利益、社会利益经常可能发生的矛盾和冲突的最好方法；更是防止权利滥用，限制权利在适度的范围内行使的有效途径。因此在进行诉讼的过程中，必须界定“公共利益”的标准和范围，确定认定一些利益为“公共利益”的方法和程序。只有这样才能更好的发挥 “公共利益”这个概念在实际中的应用。
“公共利益”是一个不确定的、抽象的概念，受时期、地域的限制，范围比较宽泛，下定义时难免会产生以偏概全的现象，但我们学界主要从以下几个标准来认定哪些利益为公共利益：
（1）合法合理性。即确定某利益为公共利益必须有法律依据或合理的解释。有法律依据主要是指在法规中概括、列举规定。合理性主要指所涉利益是国家利益、社会利益、集体利益、不特定的多数人利益还是个人利益等。
（2）公共受益性。“公共利益”的最主要体现点就在于它的公共受益性，其受益人一般是不特定的多数人如果缺少了公共受益性。
（3）公平补偿性。为了公共利益的需要，必定造成不特定多数人或个人的权利受到限制或利益受到损害，这就需要对不特定多数人或个人的权利和利益进行救济，在救济的过程中，要做到公平、公正。
（4）公开参与性。以公共利益为由采取强制规划、征收、征用等特殊行政措施，会严重影响到公民的基本权利，必须做到决策和执行全过程的公开透明，依法保障行政相对人的知情权、听证权、陈述权、申辩权、参与决策权等程序权利和民主权利的有效行使。
（5）权力制约性。以公共利益为由强制克减和限制公民权利的过程中，极易造成执法人员以公共利益为由越权或者滥用权利的产生。因此，必须在行使权利的过程中要进行全程监督，加强执法的透明度。
（6）权责统一性。如果行使公权力后不承担责任，任何公权力掌控者都会滥用权力，故须完善相应的责任机制。当某个公权力掌控者以公共利益为由克减和限制公民的基本权利，之后通过监督机制判定所谓公共利益之理由不成立，则应严格追究且能够追究其责任，包括法律责任、政治责任、道义责任、社会责任，使其付出相应代价。
第二章 提起公益诉讼主体
2.1 当事人适格理论
所谓当事人适格，是指对于特定的诉讼，当事人对于作为诉讼标的之特定的权利或法律关系可以实施诉讼并请求本案判决的资格。就具体的特定的诉讼，具有当事人适格的人，可以以自己的名义作为原告或被告进行诉讼。当事人适格可分为两种 ：（1）实质的正当当事人，即争诉的实体权利义务主体作为诉讼当事人；（2）形式的正当当事人，即非争诉实体法上的权利义务主体作为诉讼当事人。形式的正当当事人主要存在于第三人诉讼担当的情形中。
对于诉讼来说，确定诉讼中的当事人是极其重要的。怎样才能确定诉讼中的当事人呢？这就需要通过当事人适格理论来确定。在学界中，主要有理论有四种：
1、“直接利害关系人”理论。这是传统理念对当事人概念的界定，它的基本特点是：当事人与案件有“直接利害关系”，直接利害关系人之外的人不能成为该案的当事人。这种理论的缺点在于对于公益诉讼的提起制造了很多障碍，公共利益的保护有着极其消极的影响，在我国现行的诉讼法中采用了这种理论，这对于我国在公益诉讼方面立法带来了障碍。
2、“一般利害关系人”理论。由于“直接利害关系人”理论的上述固有的不合理之处，新的民事诉讼理念对其进行了修正，将利害关系作了扩大解释，产生“一般利害关系”理论，即民事诉讼中无论是保护自己的权利还是保护他人的权利的人，只要以自己的名义进行诉讼，引起民事诉讼程序发生、变更或消灭，都是民事诉讼的当事人。 其中所谓“为保护他人的权利”而进行诉讼的人，主要是指对争议的民事权利享有管理权和支配权的人，他们并非案件的直接利害关系人。这种理论其实还是没脱离“实体利益关系人”， 其基本思路仍然把程序意义的当事人和实体利害关系统一于当事人概念之中。
3、“程序与实体上双重适格当事人”理论双重适格理论强调适格当事人应当同解决纠纷最相关的程序法与实体法上具有双重适格含义，既具备诉讼权利能力，又在实体上有权以自己的名义支配讼争的民事权利义务。这两种适格当事人既可能重合，也可能分离 。但必须同时兼备，才可能成为适格当事人。
4、“程序当事人同实体适格当事人相区别”理论 。所谓程序当事人，指的是在民事诉讼中，一切以自己的名义起诉和应诉，要求人民法院保护其民事权利和法律关系的人及其相对方，不论他是否与所主张的利益有关，也不论他所主张的利益是否得到法律的承认。通过程序当事人与实体适格当事人相区别，不管是在立法上还是在诉讼中，都为他们提供了很大的发展空间。
2.2 适格当事人
根据“序当事人同实体适格当事人相区别”理论，笔者认为：能提起公益诉讼的适格主体有以下几种：1、检察机关2、机关、社会团体、企事业单位等3、个人。但他们在诉讼中的权利、地位以及所提起诉讼的种类等事项将在下面一一分析。
一、检察机关
检察机关在提起的民事公益诉讼中，究竟居于何种法律地位，是一个颇有争议的问题。主要有以下几种观点：
第一，法律监督说。这种观点认为，在检察机关提起的民事诉讼中，无论检察机关采取何种方式参与诉讼，它所处的地位只能是法律监督者，检察机关之所以能作为适格当事人是因为它的监督权转化为了起诉权。这种观点的核心思想是：1、检察机关之所以提起诉讼，是基于法律授予的民事检察监督权。2、检察机关提起诉讼只是其法律监督的一种手段，因而在民事诉讼中，检察机关只能是程序意义上的原告人，既不享有胜诉的利益，也不应承担败诉的风险。
第二，双重身份说。这种观点认为，检察机关提起公益诉讼时虽然处于原告的地位，但由于检察机关是国家法律的监督机关，决定了这种原告地位不同于一般的原告。在这里，检察机关既是原告人，又是法律监督者，既应当享有原告的诉讼权利，又应享有民事检察监督的权利。
第三，公益代表人说。这种观点认为，在检察机关提起的公益诉讼中，检察机关是国家利益、社会利益、集体利益的维护者，它有权利代表利益关系人提起诉讼，维护公共利益。笔者比较赞同这种观点。
第四，公诉人说。这种观点认为，在检察机关提起的公益诉讼中，检察机关居于公诉人的法律地位，与其提起的刑事诉讼并没有实质上的区别。在这两种行为中检察机关并没有自己独立的利益，因此，都应当居于公诉人的法律地位。这种观点实质上是将检察机关的公诉权运用到民事诉讼中，以求从形式上实现检察机关诉权的统一。
第五，原告人说。这种观点认为，在检察机关提起的公益诉讼中，由于代表检察机关的检察员的起诉行为能够引起诉讼的发生和诉讼程序的开始，检察员提起诉讼后声明诉讼请求，并有权要求法院传唤被告人应诉等，检察机关与通常民事诉讼中的原告人一样，居于原告人的诉讼法律地位。其不仅享有一般原告人的诉讼权利，如有权要求法官回避，依法传唤证人，而且承担原告人的义务。
有人认为，察机关提起公益诉讼有一定范围，主要有以下几类案件：1、国有资产流失案件。2、公害案件。即通常所说的直接造成不特定多数人的人身、财产损害的环境污染事件。3、其他公共利益受到损害的案件。4、没有起诉主体的民事案件。笔者认为，检察机关提起的公益诉讼不应受到限制。检察机关提起公益诉讼的目的是保护公共利益，如果检察机关的权利受到限制，很多公共利益将得不到保护，使法律对它的保护处于空白地带。
二、机关、社会团体、企事业单位
我国《民事诉讼法》第十五条规定：“机关、社会团体、企业事业单位对损害国家、集体或者个人民事权益的行为，可以支持受损害的单位或者个人向人民法院起诉。”但是对于机关、社会团体、企事业单位在诉讼中的地位、权利并为做出明确的规定，这使的《民事诉讼法》第十五条是一个空条文，没有任何实际意义，但对今后的立法有着指导性的帮助。下面就机关、社会团体、企事业单位在诉讼中的地位、权利谈谈笔者的愚见。
在诉讼活动中，机关、社会团体、企事业单位对损害国家、集体或个人民事权益的行为，仅仅拥有支持受损害的单位或者个人向人民法院起诉是不够的，它们还必须在诉讼中享有程序权利和实体权利。拥有了程序权利，它们在诉讼过程中能发挥能动性，尽己所能地保护国家、集体和个人的利益。拥有了实体权利，它们才能更有效、更便捷的解决实体问题。但它们在诉讼过程中程序权利和实体权利也要受到一定的限制，正如卢梭所言：“人是生而自由的，却无往不在枷锁之中”。机关、社会团体、企事业单位也是一样。
三、个人
普通公民依据一定的条件，也可以成为民事公益诉讼的原告（即民事公益诉讼人）。在一个民事公益受侵害较为普通的国度里，要实现全民民事公益化的良好的社会环境，必须依靠普通公民对国家公共职能实施监督和对侵害民事公益的不法行为提起民事公益诉讼，以作为提高全民民事公益度的补充。公民作为民事公益诉讼的原告，是指公民认为被告的行为侵害了民事公益，代表被该行为所侵害的不特定的社会公众的利益，以自己的名义依法定的程序向人民法院提起诉讼，经人民法院受理，而导致民事公益诉讼程序开始的人。
公民作为公共利益的代表，以自己的名义提起诉讼在外国的立法中已经存在，罗马法中的“民众诉讼”，英国的检举人制度、德国的宪法诉讼制度和美国现行的民众诉讼制度都属此类性质。普通公民并不是人人都可以随意提起民事公益诉讼的，必须具备一定的条件，应注意相关的问题。1、公民的民事公益诉讼行为能力。公民必须要有提起公益诉讼的行为能力，否则会造成权利滥用或者是好心办坏事等尴尬境地。2、对公民提起民事公益诉讼的限制。公民以自己的名义提起民事公益诉讼不是任意的，因为原告的诉权滥用会造成被告合法权益受侵害、社会经济秩序和诉讼秩序受破坏的不良后果。对公民提起民事诉讼的限制可以从以下几个方面着手解决：1、严把法院立案关。要求原告起诉时，应有具体的诉讼请求和事实理由并提供必要的证据。对故意捏造事实，虚假告诉的，应追究相应的法律责任。2、依据“程序当事人同实体适格当事人相区别”理论从权利上限制。对于严重侵犯民事公益权利的，应只给予个人起诉权，而不给予实体权利，对于一般侵犯民事公益权利的，给予个人程序权利与实体权利。
2.3原告在诉讼程序中的保护
（一）取消诉讼时效的限制。
我国现行的三大诉讼体系之中关于诉讼时效的规定，均要求当事人必须在一定的期限内提起诉讼，否则将丧失胜诉的权利。但是，在《民法通则》的有关司法解释中规定“未授权给公民、法人经营、管理的国家财产受到侵害的，不受诉讼时效期间的限制”。这一规定的法律精神明显是出于保护国家利益所需，而公益诉讼同样是保护国家利益和社会公共利益的救济渠道，也应当不受诉讼时效的限制，使侵犯国家利益和社会公共利益的违法行为在任何时候均能受到法律追究。
（二）采取特殊的诉讼处分权规则。
公益诉讼中，原告起诉的目的不是为了自身的私益，而是代表国家、公众为维护社会利益、国家利益、公共利益而进行的诉讼，其诉讼权利不是自生的，而是国家和公众赋予的，因此原告不能象私益诉讼那样处分其诉讼权利。因此，第一，除非被告已经主动补救了其侵犯公益的行为，消除了潜在隐患，否则，原告不能撤回起诉，防止出现被告诱迫原告撤诉的现象；第二，在诉讼过程中，如果原告丧失法律行为能力或死亡，则应按照诉讼主体资格的继承原理，任何符合公益诉讼主体资格条件的机关、团体、公民均可以公共利益继受者的身份继续参加诉讼；第三，如果判决结果原告败诉，而原告放弃上诉权，其他机关、团体、公民不服一审裁判的，有权提起再审申请，通过再审渠道，追究违法者的法律责任。
（三）不适用调解制度。
合意是调解制度的核心和灵魂，调解制度在诉讼活动中得以成立的前提是当事人有处分权，在实践当中为了达成调解结果，当事人往往要放弃一部分实体权利。但公益诉讼的性质决定了原告的“意”不是其自身的意志，而是代表国家和公众的意志，其权利和义务都是特定的，无权代表国家和公众擅自放弃、处分权利，谈不上原被告双方在诉讼中相互协商、彼此妥协、达成和解的问题，缺乏合意的条件和基础，调解也就失去存在的价值。
（四）实行举证责任倒置的举证制度。
由于公益诉讼的特殊性，公益诉讼的原告一般很难提供被告违法或者侵害国家利益、 公共利益或者不特定他人的利益的确切证据。（刘兹博） | 
