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住房公积金管理体制改革路径探讨

 

棋分两步走 共圆住房梦——-住房公积金管理体制改革路径探讨

 

  住房公积金制度在中国经过20多年的摸索和发展,打造了住房公积金这块难得的品牌,锻炼了一批专业人才队伍,归集了巨大的资金池,成为在职职工解决住房问题的重要资金来源,是缴存职工视之为直接攸关民生问题的住房保障资金,且内在效率的提高和服务社会公益的潜力十分巨大。

  如何改造?个人认为,要按照党中央从战略和全局高度明确要求的建立住宅政策性金融机构的方向,加快推进制度转型升级,改革住房公积金制度。

  我们知道,住房公积金有两个重要的本质特性,那就是政策性与金融性。

  政策属性体现在:(1)是“个人存储、单位资助、个人所有”原则建立的个人住房基金;(2)是住房分配货币化的主渠道,是住房资源由财政配置转为住房金融配置的重要政策;(3)是为城镇职工(特别是中低收入者)解决住房问题提供的社会性保障;(4)是每个单位与每个职工都必须实行的制度;(5)是专门用于职工个人购、建、修自住住房消费的个人住房基金。

  金融属性表现为:(1)是个人住房强制储蓄;(2)是通过储蓄这种互助机制,让城镇居民家庭之间建立住房资金的融通关系,形成职工住房互助性的社会保障体系;(3)住房公积金运作管理体系以政策性个人住房抵押制度为中心,资金的归集和运用都必须服务于制度发展的需要,能保证最大限度地体现流动性、安全性、增值性和返还性原则。

  按住房公积金政策性与金融性的双重属性要求,重新确定住房公积金运作管理模式。在新的形势下,必须以法律方式为主,辅之以行政和经济方式,才能真正实现住房公积金政策属性与金融属性的内在本质要求。为此必须分两步走:第一步是通过立法来解决住房公积金缴存、管理、使用等过程中存在的一些问题,更好地为中低收入者服务。这个过程中的主要工作就是要修改《条例》(最好将《条例》升格为《住房公积金法》),以更好地依法推进和管理住房公积金。

  第二步是将住房公积金政策属性与金融属性进行分离,在资金运营中心的基础上设计升级为政策性住房金融机构的具体方案。

  第一步。住房公积金运作管理模式的发展方向应该是依法运作管理。即在进一步完善现行的《条例》的基础上,升格为《住房公积金管理法》,用立法方式设立住房公积金管理机构,接受人大常委会的监督和指导。新的立法要对住房公积金行政管理和资金运作实行“两条线运作”“管运分离”——按照基金运营管理的模式,在国家和地方层面建立行政管理机构,行使监管职能,地方层面机构从事资金归集业务;建立国家和相应层面的资金运营中心,从事资金运行管理,但剥离行政职能。

  实行这一模式的好处是:第一,通过依法管理运作住房公积金,可以避免地方政府对住房公积金使用不当的行政干预,促进管理的规范化和法制化;第二,通过立法的方式强化住房公积金的归集,更有利于扩大制度的覆盖面和提高缴交率;第三,避免各部门为自身利益争夺住房公积金带来的紊乱和资金分散;第四,住房公积金管理直接对人大负责,能最大限度地保护和体现缴存住房公积金职工的权益。

  新的体制必须要打破住房公积金区域化管理制度,实行全国“一盘棋”,实现资金的跨区域调度配置,像银行资金一样实行全国流通。

  其好处:一是增强抗风险能力。住房公积金资金运营中心在执行统一政策性业务的基础上,严格实施规范的风险管理和内控机制,同时赋予各地分支机构在业务管理上的自裁权利和自由度,但有全国中心和统一的运作原则,资金实施全国统一集中调度,强化整体的抗风险能力;

  二是解决各地方资金供需状况不平衡问题。尽管目前全国住房公积金存贷比已高达89%,但地区差别很大。东部沿海发达城市资金“入不敷出”,西部经济欠发达地区资金闲置沉淀在银行。欠发达地区闲置的资金如果有偿拆借给东部资金紧张地区,对双方来说都可以得利,是一种“双赢”。所以从实务角度也必须进行资金的统筹调配;

  三是有利于发挥资金的规模效应。设立全国中心可统筹资金的异地调度,增加抗风险能力。基层运营中心在新的体制框架下,不仅账户是可以异地流动的,本地资金也可跨区(有偿)流通。在国家运营中心统筹下,各地中心进行资金短期头寸拆借和中长期的有偿融资,这既是防范各地流动性风险的迫切需要,也是提高资金利用效率的必要途径。在国家运营中心的调度运作下,沉淀住房公积金的投资可以更加专业化、多元化。

  第二步,在全国“一盘棋”基础上,在保留住房公积金行政管理机构的前提下(行使监管职能,地方层面机构利用法律的强制性进行住房公积金的资金归集业务),可探索将资金运营中心设计成为政策性住房金融机构。事实上,从国家成立住房公积金的设想、成立时面临的住房形势,以及住房公积金发挥的作用看,我国住房公积金发挥的就是政策性住房金融的作用。

  政策性住房金融机构是指围绕住房融资由政府发起或支持成立的金融机构体系,旨在调控住房贷款规模和结构,提高住房贷款流动性,实现政府在住房市场上的公共性职能。通常情况,由于商业银行的趋利性,对于中低收入人群来说,缺少政策性住房制度及相应的金融支持,就无法尽快实现政府“人人享有适当住房”的政策目标,难以满足弱势人群的住房需求,对社会稳定和发展将带来不利影响。所以说,政策性住房金融是健全有效金融体系不可或缺的部分。

  为什么这么说呢?这是因为:

  1 住房产业关系到国计民生和宏观经济稳定。市场机制是无法自行缓解住房市场上的供求矛盾与金融扭曲的,政府有必要通过政策性金融手段来建立可持续的宏观调控机制。

  2 由于住房产品的特殊性,世界上各国政府往往都根据住房产品的结构特征,在相应的金融支持制度安排中,分别采取政策性金融支持与商业性金融支持的不同方式。市场机制解决的是高收入人群的住房供求问题,政府参与的政策性金融机制解决的是中低收入人群的住房供求问题。

  3 建立完善的现代政策性金融体系,要求弥补上住房政策性金融这一环节。市场经济发展经验证明,在住房产业中要处理好政府与市场的关系时,需要有政策性金融机制的支持。显然,在这个部分中,我们最缺少的就是政策性住房金融,所以相关制度、机构、工具的创新已迫在眉睫。

  应该看到,在中国房地产制度建设层面,金融,特别是政策性金融的发展仍然滞后,特别是低收入阶层的住房政策性金融支持政策极为匮乏,严重影响了居民的住房消费,也不利于房地产市场的稳定。在当前去库存的大背景下,如果没有低成本、同时带有国家担保性质的住房融资平台和工具,中低收入阶层根本没有能力获得住房,破除住房消费的症结仍然需要金融的支持。建立住房政策性机构,等于弥补了政策性住房金融的短板,会为中低收入阶层的住房消费提供很好的金融支持,中国庞大的住房库存才有化解风险的希望。

  从国际经验看,我国也应该建立专门的政策性住房金融机构,并以此为主体解决普通消费者的住房金融需求,改变目前以商业银行为主的局面。党的十八届三中全会《决定》在“推进城市建设管理创新”中,提出研究建立住宅政策性金融机构,提出了“建立公开、规范的住房公积金制度”的要求。未来城镇化加速背景下,住房金融需求是城市建设投融资的基础部分,通过改造住房公积金来成立住房政策性金融机构无疑是可行的选择。

  其实,住房公积金制度自1991年建立起,历经20余年发展,其体系已形成相当规模,为改组成国家政策性住房金融机构奠定了基础。

  第一,机构设置完备,可整合改组。

  到2016年底,全国共有住房公积金管理中心342个,业务网点3224个,从业人员4.14万人。现有住房公积金管理机构覆盖范围广,可将各管理中心与业务网点直接改组为分行和支行,在中央层面设置总行,总行对分行和支行实行垂直管理,并将该银行系统归类为政策性金融机构。因国家政策性住房金融机构业务与现有住房公积金管理系统相似,可直接将原有雇员受聘为新机构的员工。

  第二,留存大量资金,启动资金充裕。

  一是目前全国住房公积金贷款风险准备金中有500亿元的超额拨备,可直接转化为国家政策性住房金融机构的注册资本金。二是可借鉴国家开发银行模式,财政部和中央汇金公司可作为出资人向国家政策性住房金融机构提供资金作为注册资本金,行使股东权利。

  第三,国家可给予政策支持,保证资金来源稳定。

  一是延长申请住房抵押贷款前缴纳住房公积金期限,当前缴纳住房公积金半年即可申请住房公积金贷款,延长期限有助于扩大资金来源。二是发行专项金融债,因国家政策性住房金融机构享受国家信用,可通过此渠道获得低息资金来源。三是发行住房抵押贷款证券(RMBS),将存量住房抵押贷款通过结构化设计后打包出售,将未来收益转化为现金,改善现金流状况。

  把住房公积金政策属性与金融属性进行分离,以现有住房公积金资金为基础,以政府注资、政府的信誉为担保,成立政策性住房金融机构为政府的住房政策目标服务。政策性住房金融是由政府支持的非赢利机构,其目的是为配合国家特定的经济与发展战略,协调社会住房生产与消费,支持国家的住房改革制度,重点解决中、低收入家庭住房金融融资问题,从而真正实现人人“住有所居”的目标。


 

发布时间:2017-6-30 10:00:00    【打印此页】 【返回